行为法机制在形式上表现为公文处理制度。

[73]这从一个侧面可以反映行政审批繁多的严重程度。[62] 马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，第66、67页。

人的利益不能通过平等竞争获得满足，而只能被动接受分配。[30] （二）我国行为法机制的类型 我国也是通过行为法机制来弥补组织法缺陷，承担起组织法功能的。但是，国家治理现代化需要宪法明确哪些事权属于中央，哪些事权属于地方。进入专题： 组织法 行为法 行政审批 地方自主权 。（一）行为法机制的成因学说 1．职责—手段说。

[65] 侯洵直主编：《中国行政法》，郑州：河南人民出版社，1987年，第274页。法国以往许久，没有什么关于权力下放的政策。第三，党领导立法工作，要靠党的组织及其领导成员深入实际，密切联系群众，深入了解民意，广泛集中民智，在贯彻群众路线中把握社会对立法的需求。

其中，准备阶段是立法的总开关，那么，党如何把好这个总开关呢？按照意见的要求，党中央除了直接提出宪法修改和解释的建议外，还审定立法规划计划，提出立改废释意见建议，讨论同意政治方面立法和重大经济社会方面立法等，有立法权地方的党委也要加强对本地区立法规划计划的领导，研究同意政治方面和重大经济社会方面立法。在这种情况下，如何理解和执行党对立法工作的领导？应当建立什么样的机制来避免用群众不赞成的方针政策领导立法工作？地方党委的方针政策还有一个是否与宪法法律相抵触的问题，如果某一方针政策违背了宪法法律，而依照宪法法律的规定，地方人大及其常委会在本行政区域内又负有监督宪法法律实施的职权，这种情况下，如何来理解和贯彻党的方针政策对立法工作的领导？ 三、党应当用何种方式领导立法工作 按照1979年彭真给中央的报告，党领导立法＿工作的方式主要有两种：一种叫审批，即今后新草拟的和修订的法规，在提出前都由主管草拟的或负责修订的国务院或人大直属的机关，报请中央审批。作者简介：华东政法大学法律学院教授。这是党领导立法工作的根本所在，精神所在，生命力所在，是一个很高的境界。

意见对党委领导的重点事项与方式环节提出不少要求，显然意图在领导立法工作中抓住重点，有所为有所不为，但在认识和实践中，仍然会遇到不少具体问题。但从长远看，坚持党对立法工作的领导，必须改善党的领导，在实践中不断提升党领导立法工作的境界，改革完善党领导立法工作的方式方法。

这样，对于某一重大立法问题，党委在作出领导决策前，应当先在党内征求意见。再比如，有的地方，根据前一届党委制定的方针政策，有关部门已经启动立法程序，但党委换届后，方针政策虽然未被否定，受重视程度却大幅下降，这样的方针政策实际就不能领导立法了。把这些重要问题研究清楚、规范清楚了，就会为进一步提升党领导立法工作的境界，实现立法领域党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，打下坚实的基础。2016年的意见也类似这个表述，叫坚持主要实行政治领导，即方针政策领导。

二、党领导立法工作的性质是什么 通常说，党的领导包括政治、思想和组织的领导。[4]刘政、于友民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1010页。当前甚至今后相当长一段时间内，面对错综复杂的国际国内形势和法治建设的历史与现状，我们党正在领导人民进行许多具有新的历史特点的伟大斗争，为了取得这些伟大斗争的最后胜利，坚持党在一定范围内和一定程度上，对立法工作进行掌控式、审批式、监管式的领导，十分必要。这部《宪法》在序言中写了党的领导，但是，党是指什么范围的主体，宪法并没有明确界定。

七、党领导立法工作的长远方向 坚持党对立法工作的领导，是实行依法治国的重要前提，是做好立法工作的根本保证，决不能动摇。党内征求党员意见，人大及其常委会向社会征求意见，两者的意见完全一致，党对立法工作的领导就是顺利的，但是，一旦党内征求意见的结果，与人大及其常委会向社会征求意见的结果不一致甚至相互冲突，这时候，如何贯彻党对立法工作的领导？再比如，一个地方党委就某一重大立法问题在党内征求意见的结果，与同级人大常委会组成人员审议过程中的多数意见不一致，这时候，又如何贯彻党委对立法工作的领导？法理基础是什么？所以，如何实现重大立法问题的党内决策程序与国家机关决策程序的比较与衔接，是应予研究的重要问题

知识分子生存在一个没有言论自由的环境中固然是可悲的，但更为可悲的是知识分子自动放弃思想的自由，放弃独立的人格。但从事研究基本理论的人数较少本身就说明了研究基本理论是更艰难的工作，它更需要沉静，排除浮躁，忍受寂寞，淡漠名利，更需要对学术的兴趣和热爱。

我们正在尝试着构建宪法学的科学体系，但我们还不能很好地完成这一工作。每一代知识分子都只是人类探求知识阶梯中的一级，我们也是。宪法学界并不是生活在真空里，社会的浮躁自然也会影响我们，使我们急功近利，热衷于大制作、大产品，急于追求理论上的创新，填补空白。文革中的顾准虽然不能发表自己的言论，但他对真理执着的探索、对权威的怀疑以及对现实的困惑与追问，都体现着知识分子最本质的特征——生命不息，思想不止，它表明人类的灵魂没有放弃工作。在一个浮躁的社会，学界也难免不浮躁，但我们至少应该认识到这种浮躁是不好的，而不要以此为荣，四处张扬、炫耀我们的浮躁，我们至少应该为这种浮躁阻碍了学术的发展而悲哀，而不是为浮躁喝彩，不能因为社会浮躁就将自己的浮躁披上正当性的外衣。但踏入政界也就不再是学者，其角色和身份都已经发生了变化。

这一方面要求社会不能以急功近利的眼光去指责那些看上去空洞、抽象的理论研究，另一方面也要求理论研究者自身要耐得住寂寞，包括承受官方的不认可、同行的不承认、社会的不理解，在做学问的过程中，我们不可避免地在以各种形式展现自己做人的品格。中国的宪法学界如果真正要在宪法学的基本理论方面有所作为，就需要一批这样的宪法学研究人员，不仅有学术研究的志趣，而且相对淡漠功名。

在过去50多年的历史中，中国宪法学界几乎一直是紧跟政治形势的模范，为政治服务的姿态比其它法学学科更突出，这固然与宪法学本身就是政治学有极大的关系，同时也说明宪法学人要铸就自己的独立品格有更大的难度，如果能够具备这样的品格就更加难能可贵。而理论创新不是人为地想创新就能创新的，创新应该有一个水到渠成的过程，是积累到一定程度后的自然结果。

当真理在政府手中的时候，他们会和政府合作。我们试图将宪政理论与中国的改革实践相结合，但我们的方案还比较幼稚，我们的思路还很不成熟。

……我们可能在学术品格上存在着某种缺陷，或者不习惯独立思考，容易被形势、被潮流牵着走，或许只是将讲授和研究宪法学当作一种职业，一个饭碗，而没有真正信仰它，感悟它，或许还将研究宪法学作为个人升官发财、沽名钓誉的阶梯。从这个意义上说，社会科学家与自然科学家没有本质的区别，他们都是以探询真理、并传播真理为使命的人。当真理在民众手里的时候，他们会为民众说话。不过我们应该尽力而为，有没有能力、有多大能力是一回事，是否认真尽力又是一回事，即使我们没有多少学术上的贡献，我们也应该在学术品格上有一些良好的表现，树立一些基本的学术规范，给后来者们一个基本的交代。

在中国，宪法学要真正成为一门独立学科、宪法学研究要真正成为一门学术研究，可能不是我们这一代人所能够完成的历史使命，我们只是铺一层砖（而且还不是最坚实、最重要的那一层），从这个意义上说，我们注定也是过渡性人物。在不具备创新功底的时候硬要人为地创新，是大跃进作风在学术界的反应，它可能出现一种虚假的学术繁荣，但留给后人的很可能是笑柄，正如我们今天嘲笑挖苦当年的豪言壮语所创造的所谓人间奇迹一样。

我们正在摸索宪法学的基本原理，但还有大量的基本理论问题我们搞不清。那么我们在他们铺垫的基础上应该更前进一步，毕竟思想启蒙的任务并没有完全完成，这个接力棒传到我们手中，我们还得继续，并应该更深入、更准确。

宪法学界现在做普及性工作的人相对较多，而从事研究基本理论的人很少，虽然这两种工作都很重要，很难说谁比谁更重要，普及宪法学常识、讲解宪法学基本课程是必要的，甚至是崇高的（当你怀着崇高的信念去做的时候），研究宪法学的基本理论也是必要的，也是崇高的。理论的成果不会像专利产品那样立竿见影，它需要沉淀，需要时间的检验和证明。

他们不需要领导的定期看望和鼓舞，也不太在乎是否有人喝彩，不追求名噪一时，也不一定追随社会热点问题（但不意味着不关注社会现实）。但大量编写教材的年代应该已经过去，集团式的写作也不宜再成为主流，学术研究从本质上说应该是个体劳动，以个人的作品记录自己独立的思考结果，使宪法学逐步实现学术化。本文经作者授权发布，原载于《学习与探索》2006年第2期。如果说上一代宪法学者们的任务主要是起步，在结束左的年代之后开始一个新的历史阶段，进行民主法制的启蒙教育，宣讲普及宪法学的基本知识，编写教材，培养师资，一切都几乎从零开始，他们作出了他们的贡献。

当我们在宪法学的基本原理方面只具有常识或基本的专业知识的情况下，就试图形成中国的宪法学流派，在我们还没有充分地理解宪法学原理背后的真实脉络时，就企图超越和突破，这不能不令人怀疑有拔苗助长之嫌，与其热衷于创造流派，不如扎扎实实研究一些问题。笔者无意说学者比政治家更高尚，或官员比学者更优越，而只是想说明，在一个分工明确的现代化社会，官员就是官员，学者就是学者，宣传政府的政策是官员的职责，但不是学者的使命。

虽然宪法学不可能脱离政治，但作为一门科学它是在研究政治，而不是从事政治，是评论员而不是运动员，是观察者而不是实践者，我们应该明确自己的这种身份和地位。宪法学者不应该做政治的附庸，御用文人是一种职业，但不是学者的职业。

我们已开始关注现实社会中为权利而进行的斗争，也不乏为人权呐喊的热情和勇气，但鉴于我们学术功底的不足，我们的声音可能显得苍白、沙哑。部分宪法学者当然也可以、甚至应该去从政，那是个人择业的自由，也有利于国家和民族宪政事业的发展。